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[63] 参见陈新民：《德国公法学基础理论》（增订新版·下卷），法律出版社2010年版，第440页。

比如，通过人事关联、党委在政府机构中的设置、党政合署办公等机制安排，将党的决定转换为国家意志，为治权结构的运作设定前提。（二）法律系统中的合宪性审查 我国的合宪性审查权由处于政治系统的全国人大及其常委会行使，但这并不妨碍合宪性审查出现于法律系统中。

文章来源：《法学研究》2019年第6期。[49] 在法律的事后审查方面，立法法第97条规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，[50]但未反向规定全国人大常委会可以撤销全国人大制定的基本法律，由此为全国人大常委会审查全国人大立法造成了困难。[25] 首先，八二宪法的权力决断机制，即确立国家根本政治决断的机制，是通过中国共产党—全国人大/全国人大常委会的二元结构塑造的。要解决这一问题，需要回到议行结构和全国人大及其常委会的双重属性中才能理解。另一方面是中国共产党与全国人大之间的关联，党的意志与国家意志之间的衔接，涉及党政之间的关系问题。

整体来看，改革开放以来，在宪法修改的基础上，国家权力的运行和配置相应发生了变迁。[28] 根据权力的分开来反驳议行合一的论证，只看到第二个层面的国家权力配置中的分工，而未看到八二宪法国家权力配置中的双层维度。[32] 参见黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，《南京社会科学》2012年第11期，第106页以下。

（3）当事人申请再审，案件不符合再审启动条件，再审程序没有启动。[18]（2）直接变更行政法律关系。裁决者中立是现代争议解决机制的核心要求，行政复议委员会引入独立于行政机关的外部力量，有助于消除申请人和公众对复议官官相护的感受，有助于复议满足裁决者中立性的要求，选择行政复议委员会机制更有利于塑造公正的行政复议制度。复杂的社会现实因素对个案审判所应达成的目标提出了新的要求，化解行政争议是行政诉讼的最终目的。

（二）引入直接言词原则的必要性 单方书面审查模式尽管能够提高行政复议机构在时间意义上的办案效率，却弱化了复议的公正基础，无法实质终结行政争议，反而加大了纠纷解决的成本。与此种目的取向相应，行政诉讼制度的建构重点被放在如何在司法权对行政权的维护与监督中寻求平衡，避免在法院与行政机关之间形成过强的对抗关系。

申请人缺乏参与案件审理的机会，对不利于自己的复议决定缺乏认同，通常会选择复议之后向法院提起行政诉讼，因此，复议程序很难实质性地终结行政争议。[29] 首先，复议机关是行政行为作出机关的上级行政机关，具备对事实问题进行判断的行政管理经验与专业优势。直接言词原则要求争议双方与裁决者同时在场，以口头方式就案件事实问题、法律问题陈述己方观点、反驳对方意见，裁决者在同时听取双方意见的基础上把握案件的实质争议点，进而作出裁断。司法机关的人财物均由行政系统决定，组织体制在很大程度上对法院构成约束，法院在处理个案时难以独立作出实质裁判。

[3] 2014年行政诉讼法修订过程中，立法机关的考量依然是：在定位上，应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上。行政复议与行政诉讼同为行政争议解决机制，二者既各有特点与优势，也存在很多制度共性。第二，行政诉讼主观诉讼启动方式与客观诉讼审理裁判方式之间存在内在紧张关系，难以有效回应行政争议类型多样的实际情况。复议法实施条例规定变更决定仅适用于裁量权明显不当的情形，明显不当是指裁量权行使不当达到畸轻畸重的程度，属于裁量权不当行使非常严重的情形。

[31] 如北京市司法局2019年1月14日发布通告，告知社会向北京市人民政府邮寄行政复议申请材料的地址发生变化，收件部门为北京市司法局复议立案处因此，复议审理模式改革如能采职权主义模式，由复议机关依职权全面查明案件事实，复议决定体系由以撤销决定为主转向以能直接为公民提供实质救济的变更决定和履职决定为主，便是妥恰之举。

复议机关作为行政机关，特别是政府作为复议机关，较之法院有更多行政资源可以调配，更有条件通过调解给予相对人一定的救助或者帮助其解决具体困难，进而妥善化解社会矛盾。反之，行政复议工作的变化就越小。

（3）不利于复议程序终结争议。由于承担大量非复议案件办理事务，复议工作人员欠缺充足的时间对案件事实进行调查，高度依赖被申请人提供的材料。行政诉讼法规定仅行政处罚明显不当时法院才能直接变更，其他行政行为明显不当适用撤销判决。因此实质性解决行政争议的核心要求，应体现为经由行政诉讼程序使原告权益获得实质救济。以高权行政行为的规范与制约为对象形成的传统行政法治带有很强的形式法治色彩。总之，生动丰富的社会生活与机械严格的形式法治之间存在紧张关系，使得法官如严格适用法律对行政行为进行合法性审查，将只能在法律规范层面解决行政行为合法性问题，实现的是客观公法秩序，无法触碰到争议的核心内容及原告实体权益的救济。

尤其是，实质性解决行政争议中的实质性一词语义模糊，对其内涵的理解直接影响具体机制建构。如果以实质性化解行政争议为目标建构行政复议体制，这一组织安排的基础将发生变化，即不需要再考虑与行政执法监督等其他内部监督机制在组织上进行统合安排。

合法性审查以行政行为是否具备合法要件为基本内容，但很多行政争议的形成根源于复杂的历史因素和社会条件，仅对当下作出的行政行为的合法性进行判断，不足以解决问题。法律程序空转徒费国家司法资源，浪费当事人的人力物力，不仅无法解决行政争议，还有可能激发当事人对法院的不满，引发新的社会矛盾，在原有争议的基础上叠加当事人与司法系统之间的冲突，使得行政纠纷与涉诉涉法信访交织在一起。

[13]20世纪以来，随着行政权力大力扩张，行政国家出现，严格的形式法治已难以适应复杂的行政实践。单方书面审查模式之下，复议工作人员的案件审理活动欠缺来自社会的外部监督，加之行政复议决定文书不上网公开，复议工作人员缺乏提升复议案件审理质量的压力和动力，复议案件办理的实际效果与质量也便难以得到保障。

该命题的提出对行政诉讼制度的影响是全方位的，受案范围、审理程序、审理强度、裁判方式莫不与之密切相关。余凌云认为，完善复议程序包括以当面审理为主，引入交叉询问、辩驳，公开审理，对复议决定一般要说明理由，提供法律援助（参见前引[30]，余凌云文，第69页）。文章来源：《法学研究》2019年第5期 进入专题： 行政复议法 实质性解决行政争议 程序终结 实质救济 。在复议决定权方面，行政复议法与复议法实施条例关于变更决定适用情形的规定，较之法院的变更判决要宽泛得多，如行政行为认定事实不清、证据不足，经行政复议机关审理查明，认为事实清楚、证据确凿的，复议机关可以直接变更行政行为，不需要再行启动行政程序重新作出决定。

变更决定能够直接改变行政法律关系，不需要行政机关重新启动行政程序再次作出决定，可以直接回应申请人的诉求，但是变更决定的适用比例一直非常低。地方立法有《南京市行政复议听证程序规则》《哈尔滨市行政复议听证规则》等。

行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理，意味着原告权益获得实质救济。如2018年上海市高级人民法院修改完善了《关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》，并成立了行政争议多元调处中心。

该条将行政诉讼的立法目的确定为维护和监督行政机关依法行使职权，而维护和监督之间显然存在矛盾和冲突。（二）行政复议机构组织形式宜选择行政复议委员会 2008年复议委试点通知启用了行政复议委员会机制，其基本思路是在保持行政复议行政性的同时引入外部人员弥补其中立性先天不足的缺陷，增强复议的公正性。

其次，复议机关与行政行为作出机关之间是领导与被领导的关系，相比法院，具有更大空间对行政争议涉及的实体问题作出实体裁判。[7]出现程序空转现象的原因主要有以下两点。（四）对应行政复议作为解决行政争议主渠道的功能定位 面对社会转型时期行政争议数量不断增长上升的实际情况，基于行政复议相较于行政诉讼所具有专业性强、程序简便、高效快捷、行政机关资源配置能力更强等优势，2011年，中央将行政复议确定为化解行政争议的主渠道。他认为，行政复议制度的司法化，从性质上讲是在保持以行政方式解决争议之效率的同时，尽量引入司法程序所具有的独立性和公正性，使行政复议制度实现公平与效率的有机结合，最大限度保护公众的合法权益。

[28] 将行政复议作为化解行政争议主渠道，是对行政复议与行政诉讼在行政案件处理上作出的分工，回应了日益增长的行政案件数量与司法资源配置不足、诉讼制度争议解决效率不高之间的紧张关系。司法权不宜进入的领域，正是行政复议发挥作用的重要空间，也是复议的优势所在。

一、实质性解决行政争议的提出及其内涵 实质性解决行政争议的命题源自行政审判实践。2.行政实体法律关系得到实质处理 行政诉讼本因原告认为自己的合法权益受到行政行为损害而向法院提起，诉讼启动后，法院的审理和裁判活动却转向对行政行为合法性进行审查，忽视了原告与被告之间行政法律关系的形成与调整，由此引发行政诉讼程序空转的问题。

据统计，2018年行政复议中的变更决定比例仅为0.21%，2017年为0.24%，2016年为0.3%，2015年为0.33%，2014年为0.45%。（2）明确被申请人应当履行申请人请求其履行的法定职责，即由复议机关直接对行政机关课予作为义务。